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大型互联网平台金融领域反垄断初探

2022-04-30 14:13 已围观196次 来源:湖南科技网 编辑:张馨予

  文/湖南银保监局课题组

  本文载于《中国银行业》杂志2022年第3期

  导语:可以考虑从顶层设计上,由国务院金融稳定发展委员会和国务院反垄断委员会统筹协调,强化“一行两会”和国家市场监督管理总局的合作,构建互联网平台领域一体化协同监管机制。在清晰梳理不同监管主体权力范围和权责边界基础上,有效整合不同监管部门职权,通过联席协商、联合发文、数据共享、合作执法等形式形成监管合力,避免监管真空和重复监管,切实提升互联网平台反垄断工作的质效。

  我国大型互联网平台在金融领域的发展现状

  近年来,蓬勃发展的数字经济为企业平台化经营发展带来了机遇,大型互联网平台利用在资本、技术、海量数据、庞大用户连接与全场景产品和服务生态上的优势,逐渐建立起在各自领域的垄断地位。我国大型互联网平台通过为自然人、企业及金融机构提供经营平台、交易撮合、信息交流等互联网服务,已发展成为涵盖支付、信贷、保险、资管、征信的综合金融服务平台。

  互联网平台支付已成为主流零售支付工具。目前,我国大型互联网平台均取得了非银行支付牌照,实现了平台进入金融领域的关键一步。伴随着互联网技术的进步、智能手机的普及、电商平台的发展以及交易场景的拓展,我国非银行支付业务增长迅猛,以支付宝、财付通等为代表的互联网平台支付占据了平台消费场景和生活场景,并通过场景拓展,实现了海量获客,强化客户黏性,逐渐取代现金、银行卡等传统支付方式,成为主流零售支付工具。然而,大型互联网平台加入支付链后,扮演的远不止电子支付前端这一角色,而是贯穿了支付链始终。在2017年“断直连”之前,平台支付通过在多家商业银行开设备付金账户,执行了事实上的清算功能。

  平台支付账户呈现取代个人传统账户的趋势。大型互联网平台通过自身流量引导客户建立支付账户,利用其所具备的身份识别、资金收付和信息归集属性,将其打造为客户参与平台金融活动的入口。同时,大型互联网平台发起设立持牌金融机构,并为各类金融机构提供展示、推介、交易金融产品的场所。由于大型互联网平台关联了客户大量交易数据和非交易数据,可以精准描绘客户画像,因而能够提供更契合消费者需求的金融服务。如此一来,平台支付账户打破了消费者在不同金融机构、不同功能类型账户的隔离状态,逐渐形成个人账户的网络化管理体系,以及平台支付账户的金融功能综合化。

  金融服务或转向以平台为中心的模式。虽然传统金融机构开始大量应用新技术改造传统业务模式,但相关举措能在多大程度上延续传统主导地位还有待观察。大型互联网平台通过智能手机应用等更具成本效益和创新的方式提供金融服务,摆脱了传统金融机构以实体网点为中心的客户关系模式。随着传统金融机构在大型互联网平台上展业,比如,销售金融产品、搭建营销渠道、借助平台引流,越来越多客户关系由平台所掌控。金融服务开始呈现模块化的特点,中小传统金融机构或将降级为单纯的金融产品提供商。以互联网联合贷款为例,虽然商业银行能够获取客户基本信息,但由于尾部客户的获取、维护及催收成本过高,商业银行实际放弃了客户关系,转而委托平台代为管理。

  我国大型互联网平台在金融领域的垄断特征

  由于平台经济具有双边市场、网络效应、锁定效应等特质,因此,目前对平台垄断的认定在理论上存在一定分歧,各地司法判决也时有矛盾。不过,我国大型互联网平台在金融领域已显露一定的垄断特征,相关经营行为不但阻碍了公平竞争、损害了消费者合法权益,并可能带来系统性风险。

  主要互联网平台公司在金融领域发展情况

大型互联网平台金融领域反垄断初探

  滥用市场支配地位。部分大型互联网平台“自我优待”,将自身推出的消费信贷等金融产品强制设置为默认选择,既侵害了消费者的选择权,也挤占了竞争者的生存空间。还有一些大型互联网平台,凭借海量用户及数据优势,在资金上下游的议价谈判中获得一定的垄断定价权。在支付领域,大型互联网平台通过技术标准或限制合作伙伴选择合作对象的方式,降低支付工具之间的互用性,刻意形成市场分隔。尽管2021年以来非银行支付互联互通取得重大进展,支付宝、财付通与银联云闪付实现扫码互认,但两家头部平台尚未接入对方支付。

  滥采滥用数据。大型互联网平台利用平台化运营优势,存在未经允许收集客户信息、过度收集客户信息、模糊客户隐私保护权责等问题,助推了对用户数据的滥采滥用现象,强化了自身的垄断地位。另外,部分平台还阻碍用户向外提供自身交易与行为数据,致使平台用户难以在金融机构获得授信。2018年,支付宝就因为个人金融信息收集不符合最少、必需原则以及个人金融信息使用不当等问题受到中国人民银行深圳中心支行行政处罚。2019年11月,中国人民银行发布的《中国金融稳定报告(2019)》显示,“部分机构掌握了海量消费者数据,垄断整个信息链条,一旦发生数据泄露或遭受网络攻击,甚至可能对整个国家的数据安全造成威胁”。

  违法实施经营者集中。2021年,市场监管总局对外公布了108件未依法申报、违法实施经营者集中案件处罚的决定,其中77件涉及互联网平台,阿里、腾讯、百度、京东、美团等多家大型互联网平台均被处以顶格罚款,其中多件与金融领域相关。比如,中华联合保险与上海云鑫(蚂蚁全资子公司)设立合营企业农联中鑫科技时未依法申报。虽然相关案例尚不具有排除、限制竞争的效果,但也反映出有关机构法律意识单薄,对《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等配套政策重视程度不够。

  不公平竞争。一方面,经过多年发展,部分大型互联网平台实质上已成为综合金融集团,但在公司治理、风险管理等方面却处于“黑箱”状态,集团内不同实体之间是否有效隔离,关联交易是否合理,资本是否充足,风险是否准确计量、有效管控等尚未得到充分监管。另一方面,平台渠道引流的实质是从事征信或金融产品销售,而实际情况是很多平台并未取得相关业务牌照。

  系统性风险。这一问题主要体现在零售支付领域。艾瑞咨询研究报告显示,2020年,我国非银行支付规模达到271万亿元,市场占比最高的支付宝全球用户数超过10亿。无论是从市场规模,还是从参与主体数量上看,非银行支付市场都具有系统性风险特征,相关平台可视为重要的金融市场基础设施。同时,非银行支付体系滞留了相当一部分货币资金,且集中在头部支付机构。中国人民银行资产负债表备付金科目显示,截至2021年12月末,我国非银行支付体系内的资金余额已达到2.09万亿元。客户资金向大型互联网平台支付机构的集中增加了资金安全隐患,也增加了零售支付系统前端集中度和关键服务供应的风险。

  对大型互联网平台金融领域反垄断的建议

  金融领域的反垄断和防止资本无序扩张,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求,工作原则是“坚决打破垄断、严格依法监管、坚持稳中求进、促进健康发展”。由于非银行支付领域平台垄断问题较为突出,2021年1月发布的《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)参照《反垄断法》相关规定,明确了反垄断的具体监管要求。本文结合《征求意见稿》,尝试探索大型互联网平台金融领域反垄断的监管思路。

  发挥反垄断与维护金融稳定协同效应。金融监管的主要着眼点在于金融稳定,而近年来“大而不能倒”及系统性风险成为金融监管的关注重点。金融监管与反垄断在目标上有一定趋同性,相关理念与方法可相互借鉴。

  从金融监管角度,大型互联网平台进入金融领域后,应该严格区分金融业务与非金融业务,让金融的归金融、科技的归科技。大型互联网平台开展金融业务同样应遵循金融业的基本规律和监管规则。比如,展示、销售具体金融产品,应取得相应的金融牌照。对实质上经营多种金融业务的大型互联网平台评估后,可考虑纳入金融控股公司范畴,实行并表监管,严控关联交易,强化资本要求。对于具有系统性影响的大型互联网平台应设立更高的监管标准。比如,比照金融基础设施的信息安全标准,确保数据的安全性、高可用性及可恢复性。

  从反垄断角度,应当限制产业资本与金融资本的不当结合,防止形成金融寡头。可以借鉴境外经验,要求金融业务与非金融业务经营主体严格分离,不得交叉持股;推动金融板块与非金融板块股东构成的差异化,以利于关联交易的监控及问责;严格限制金融机构直接或间接拥有非金融机构的股份;金融机构的管理应与非金融机构的管理分开,执行董事和管理人员(如首席财务官和首席运营官)不应兼任;在金融机构的董事会中,大多数董事不应同时兼任非金融机构的董事(或合伙人等实质承担相同权责的职位);为限制声誉风险传染,可考虑限制金融机构与非金融机构共享名称及标识。

  建立反垄断执法与金融监管的协调机制。目前,我国反垄断执法与金融监管相互独立,在大型互联网平台反垄断立法和执行中需要协同推进。《征求意见稿》提供了一个协调机制框架,即由中国人民银行制定支付领域的市场支配地位预警及认定标准,同时商请国务院反垄断执法机构对触发预警的支付机构采取约谈等预警措施、联合审查是否具有市场支配地位,中国人民银行可向反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。为保障协调机制顺利落地,实现协同监管、整体监管,可以考虑从顶层设计上,由国务院金融稳定发展委员会和国务院反垄断委员会统筹协调,强化“一行两会”和国家市场监督管理总局的合作,构建互联网平台领域一体化协同监管机制。在清晰梳理不同监管主体权力范围和权责边界基础上,有效整合不同监管部门职权,通过联席协商、联合发文、数据共享、合作执法等形式形成监管合力,避免监管真空和重复监管,切实提升互联网平台反垄断工作的质效。

  加强对相关市场及市场支配地位认定的研究。目前,我国对相关市场界定和市场支配地位认定的操作难度较大。《反垄断法》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(以下简称《反垄断指南》)采用的是“界定相关市场、进而判断市场支配地位”的传统分析框架。《反垄断指南》在《反垄断法》的基础上,基于平台经济领域特点完善了相关市场和市场支配地位认定标准。但《反垄断指南》对相关市场和市场支配地位认定的原则性表述过于抽象,虽然具有较高灵活性,但操作难度较大,对执法人员的经验和能力也提出了较高要求。近两年欧美国家通过引入数量标准,弥补传统反垄断法面对平台型商业模式时的失灵,值得我国借鉴。比如,欧盟委员会于2020年12月公布的《数字服务法案》和《数字市场法案》,将至少在三个欧盟成员国开展业务、在欧洲市场收入超过65亿欧元、至少有4500万月度活跃用户等条件的企业定义为“守门人”,认定为达到反垄断标准。

  从金融领域来看,《征求意见稿》提出了支付领域反垄断监管,明确界定了相关市场范围以及市场支配地位认定标准,这可视为金融监管部门在平台经济反垄断领域的一次尝试。不过,仍有部分条款尚需完善。一方面,“相关市场”概念存在冲突。在判断市场支配地位预警与市场支配地位认定时,《征求意见稿》并非基于同一相关市场,即前者为“非银行支付服务市场”,后者是“全国电子支付市场”。另一方面,“市场支配地位”标准几乎无法触发。《征求意见稿》设定的市场支配地位情形认定为:一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一,两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二,三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。根据公开数据,2021年前三季度银行共处理电子支付业务1994.24亿笔,金额2192.97万亿元,而非银行支付机构处理网络支付业务7496.41亿笔,金额264.5万亿元。仅以金额数据来看,单个支付机构达到“市场支配地位”的可能性很小,因而有业内人士认为这个反垄断条款实际效果可能难达预期。

  加强金融领域反垄断立法与上位法的政策衔接。《征求意见稿》关于非银行支付领域反垄断的要求主要体现在第五十五至五十七条,包括市场支配地位预警措施、市场支配地位情形、市场支配地位监管措施。这体现出监管部门完善顶层设计,强化支付领域监管,推进支付领域反垄断的决心。与此同时,互联网平台金融领域反垄断规则存在进一步完善的空间。反垄断法下的垄断行为主要包括垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中三方面内容,且具有市场支配地位并不必然产生滥用市场支配的违法情形,但《征求意见稿》仅提出市场支配地位的认定标准,未提及滥用市场支配地位和其他两类垄断行为的认定规则,这就导致第五十七条市场支配地位监管措施的违法情形(“未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则,严重影响支付服务市场健康发展”)与监管措施(“向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施”)之间存在一定脱节。建议坚持包容审慎原则,在尊重市场规律基础上,完善金融领域反垄断法规,加强与《反垄断法》和《反垄断指南》的政策衔接,细化互联网平台金融领域垄断行为认定标准,为参与各方划定行为边界。

  加强金融领域反不正当竞争监管。相较于垄断问题,大型互联网平台企业在金融领域的不正当竞争问题更为突出。《征求意见稿》体现了对这方面的监管关注,第五十四条提出了对非银行支付机构的公平竞争要求,“非银行支付机构不得开展不正当竞争,妨害市场公平竞争秩序”。但需要进一步通过衔接性法规,明确不正当竞争行为表现形式、调查程序、法律责任等内容,及时回应支付工具与其他金融产品不当连接、支付过程中的排他或“二选一”等群众关切问题。考虑到反垄断与反不正当竞争在法律调整内容上有一定交叉、当前环境下解决互联网平台金融领域的不正当竞争问题更为迫切,建议在《反不正当竞争法》下完善互联网平台金融领域反不正当竞争的监管规则,抓早抓小,防微杜渐,及时应对、纠正互联网平台的不正当竞争行为,预防大型互联网平台在金融领域垄断的形成与发展。

  加强金融数据治理。在落实好《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的基础上,进一步完善金融数据治理建设。充分重视保护用户隐私,根据“知情、同意”“最少、必需”的原则收集个人金融信息,把好数据入口;研究确立数据权属界定方法,管好数据出口,严防数据滥用,保护数据安全;强调公开透明原则,保证用户得到公平对待。用户选择不会对其能否获得服务、服务价格和效益有重大不利影响;确保个人资料得到准确及公正使用;确保金融科技的算法可靠和公平,并向用户充分解释由金融科技作出的自动评估及决定的理由;推动互联网平台数据有序纳入征信监管,推进平台数据共享,促进创新与公平竞争。